Maria Agostina Cabiddu - Professore di Istituzioni di Diritto Pubblico Politecnico di Milano
CAMERA DEI DEPUTATI Commissione riunite VIII - Ambiente, Territorio e Lavori pubblici e X - Attività produttive, 3 febbraio 2026 – h. 10:30 Audizione informale su d.d.l. C. 2669 - Governo, recante delega al Governo in materia di energia nucleare sostenibile
1. Rischi e costi della produzione di energia nucleare da fissione
…Risulta pendente una procedura di infrazione aperta dalla Commissione europea (p.i. n. 2020/2266) in materia di decommissioning: alcuni aspetti del Programma nazionale per la gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi non sarebbero pienamente conformi agli obblighi di cui alla direttiva 2011/70/Euratom del Consiglio.
Certamente, il solo fatto che sul decomissioning di impianti spenti da decenni - ovvero sullo stoccaggio dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito nonché di impianti di smaltimento definitivo dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito, qualora non ri-processabile, riciclabile o riutilizzabile, e dei relativi sistemi di sicurezza e radioprotezione - non si riesca a mettere un punto basta…a comprovare i costi (normativi, economici e ambientali) e…la pericolosità del nucleare da fissione, sì da ritenere nient’affatto superati le condizioni poste dal giudice costituzionale sugli effetti preclusivi del referendum abrogativo…
Nelle audizioni sono state portate le ragioni più antiche e quelle più attuali di rappresentanze dei territori interessati alla complessa e delicata questione della localizzazione dei depositi delle scorie radioattive che avrebbe dovuto realizzare la Sogin ma di cui in realtà nemmeno è definita la localizzazione.
Quanto ai costi, lo stesso Dossier riporta che con la legge di bilancio 2023 (articolo 1, commi da 20 a 23, L. n. 197/2022) è stata disposta la fiscalizzazione degli oneri generali di sistema afferenti allo smantellamento delle centrali nucleari, alla chiusura del ciclo combustibile e alle connesse misure di compensazione territoriale…Tutto questo solo per il decomissioning ed è ovvio che ai costi della disattivazione e dello smantellamento delle installazioni nucleari esistenti nel territorio nazionale alla data di entrata in vigore della legge di delega si sommano i costi della localizzazione, della costruzione o installazione e dell’esercizio di nuovi impianti di produzione di energia da fonte nucleare sostenibile, degli impianti di fabbricazione e di riprocessamento del combustibile nucleare nel territorio nazionale e dei relativi sistemi di sicurezza e radioprotezione, degli impianti di stoccaggio temporaneo dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito nonché di impianti di smaltimento definitivo e relative garanzie finanziarie a carico dei proponenti...
2. Il divieto di ripristino della normativa abrogata dalla volontà popolare
In questa materia si sono tenuti già diversi referendum abrogativi e, in particolare, ben tre quesiti furono sottoposti al voto popolare nella “tornata” referendaria del 1987, subito dopo il disastro di Chernobyl: il quesito n. 3 riguardava l’abrogazione della facoltà del CIPE di deliberare sulla localizzazione delle centrali qualora gli enti locali interessati non avessero raggiunto un accordo a riguardo. Il sì vinse con l’80,57%; il quesito n. 4 chiedeva l’abrogazione dei contributi agli enti locali che ospitassero sul proprio territorio centrali nucleari o a carbone. Il sì vinse con il 79,71%; il quesito n. 5 riguardava l’esclusione dell’Enel, all’epoca ancora ente pubblico, dalla partecipazione alla costruzione di centrali nucleari all’estero. Anche in questo caso il sì vinse, con il 71,86%. Votarono complessivamente circa 29,9 milioni di italiani. Il quorum fu raggiunto con un’affluenza alle urne del 65,1% sui circa 45,8 milioni di aventi diritto al voto: dati indicativi di una chiara e diffusa contrarietà alla (costruzione di impianti per la) produzione di energia nucleare.
Questa volontà degli italiani emerse con tutta evidenza nel 2011, (dopo l’incidente, classificato al livello 7 della scala INES, il grado massimo di gravità previsto, che aveva colpito la centrale nucleare di Fukushima), quando ai cittadini fu sottoposto il quesito per l’abrogazione delle nuove norme che consentivano la produzione nel territorio di energia elettrica nucleare. L’affluenza raggiunse il 57,01 e l’esito del voto vide il ‘Sì’, con 25.643.652 voti a favore, attestarsi al 94,05 %, segnando un caposaldo dal quale non si può prescindere se non a prezzo di violare il significato del referendum abrogativo nel sistema e, con esso, il principio supremo della sovranità popolare.
Il mio intervento, si incentra sugli effetti di sistema di quei pronunciamenti, a partire, naturalmente, da quanto affermato dal giudice delle leggi. Testata d’angolo è, al riguardo, la sentenza n. 199/2012, con la quale la Corte ha, per la prima volta, dichiarato l’illegittimità costituzionale di una norma di legge per violazione del divieto di ripristino della normativa abrogata mediante il referendum previsto dall’art. 75 Cost., ovvero dell'intento perseguito mediante lo strumento di democrazia diretta. Non era nuova, invece la giurisprudenza costituzionale secondo cui l’effetto di vincolo al legislatore si traduce in un divieto di riproporre una nuova disciplina della materia, «senza modificare né i principi ispiratori della complessiva disciplina normativa preesistente né i contenuti normativi essenziali dei singoli precetti» (sentenza n. 68 del 1978), con l’ulteriore chiarimento che «la normativa successivamente emanata dal legislatore è soggetta al sindacato di legittimità costituzionale, e quindi permane comunque la possibilità di un controllo di questa Corte in ordine all’osservanza – da parte del legislatore stesso – dei limiti relativi al dedotto divieto di formale o sostanziale ripristino della normativa abrogata dalla volontà popolare» (sentenza n. 9 del 1997)…
Degna di nota la puntualizzazione per cui «un simile vincolo derivante dall'abrogazione referendaria si giustifica, alla luce di una interpretazione unitaria della trama costituzionale ed in una prospettiva di integrazione degli strumenti di democrazia diretta nel sistema di democrazia rappresentativa delineato dal dettato costituzionale, al solo fine di impedire che l'esito della consultazione popolare, che costituisce esercizio di quanto previsto dall'art. 75 Cost., venga posto nel nulla e che ne venga vanificato l'effetto utile, senza che si sia determinato, successivamente all'abrogazione, alcun mutamento né del quadro politico, né delle circostanze di fatto, tale da giustificare un simile effetto ». (così, Corte cost. sentenza n. 199/2012 ma anche n. 468 del 1990 e n. 9/1997).
Tale vincolo è delimitato in ragione del suo carattere puramente negativo, posto che il legislatore ordinario, «pur dopo l’accoglimento della proposta referendaria, conserva il potere di intervenire nella materia oggetto di referendum senza limiti particolari che non siano quelli connessi al divieto di far rivivere la normativa abrogata» (v. le sentenze gemelle nn. 32 e 33 del 1993), potere di controllo da parte della medesima Corte che si svolge «in ordine all’osservanza — da parte del legislatore [...] — dei limiti relativi al dedotto divieto di formale o sostanziale ripristino della normativa abrogata dalla volontà popolare»…
3. La reintroduzione della normativa abrogata dal referendum del 2011
Come accennato in premessa, il legislatore coglie ora l’occasione della transizione energetica e della crisi geopolitica per tornare a inserire, nel mix energetico nazionale, quale fonte alternativa e pulita per la produzione di energia, il nucleare c.d. “sostenibile” (NS). L’attributo non è innocente e anzi, costituisce il primo tassello di una strategia bifronte, volta, da un lato, come si legge nella Relazione al ddl C/2669, alla “previsione di campagne di informazione generale ai cittadini sull’energia nucleare, con particolare riferimento alla sua sicurezza e sostenibilità” (art. 3, lett. m) e, dall’altro, al superamento del vincolo preclusivo a carico del legislatore successivamente all’abrogazione referendaria, lavorando, anche lessicalmente, sulle condizioni poste dal giudice delle leggi circa il mutamento del quadro politico e delle circostanze di fatto, che sarebbero in ipotesi tali da non vanificare l’effetto utile dell’esito referendario.
Attenzione perché già sul mutamento del quadro “politico” occorre intendersi. Tale condizione non sembra soddisfatta solo perché cambia la legislatura o la compagine di governo dovendosi guardare anche all’orientamento dei rappresentati circa quel determinato problema e rispetto al quale, sondaggi e sentiment analysis potrebbero rivelare, come, al di là di ogni strategia comunicativa di greenwashing, l’atteggiamento non sia affatto mutato rispetto a quello manifestato in sede referendaria.
Quanto alle “circostanze di fatto”, il cui mutamento è richiesto – si badi – insieme a quello del quadro politico, secondo i proponenti le nuove tecnologie, oggi a disposizione e, in particolare, i c.d. Small Modular Reactor (SMR) di III generazione avanzata e gli Advanced Modular Reactor (AMR) di IV generazione, nonché i microreattori (potenze < 30 MWe per singolo modulo), rappresenterebbero un cambio di paradigma rispetto ai grandi reattori tradizionali: più piccoli, più sicuri, più flessibili e potenzialmente più sostenibili sul piano ambientale ed economico.
Non casualmente entrambe le relazioni di accompagnamento al testo si diffondono nel tentativo di dimostrare l’indimostrabile, ovvero che “l’evoluzione tecnologica nel campo della ricerca nucleare, che ha condotto alla realizzazione di un «nucleare di terza generazione avanzata» e, si confida, entro breve tempo, di «quarta generazione», ha assicurato un salto di qualità sotto gli aspetti della sicurezza e dell’efficienza”.
In realtà, tanto i piccoli reattori (SMR) quanto i reattori c.d. advanced (AMR), ancora in fase di sperimentazione, produrrebbero energia – questo è ciò che interessa – con la fissione nucleare e se è così siamo ancora a ciò che gli italiani, con il loro voto, hanno già inequivocabilmente rigettato. Inoltre, questi impianti produrrebbero scorie radioattive, seppure in misura proporzionale alla minore dimensione. Senza contare che una miriade di piccoli impianti renderebbe ancora più complicato il problema del rapporto con il territorio. Non basta certo affermare che questi impianti sarebbero di interesse nazionale. Quanti potrebbero essere: 20, 50, 100? Sul punto, le proposte – pour cause – non dicono, ma è del tutto evidente che un numero (verosimilmente alto) di siti finirebbe per impattare pesantemente sull’ambiente, la gestione dei rischi, il governo del territorio e, più in generale, sulla vita della comunità che in quei territori è insediata. Diverso sarebbe il caso del nucleare da fusione che purtroppo è ancora in fase di sperimentazione, puro wishful thinking che non vale a sostituire la realtà.
Altri auditi – a cominciare dal Nobel prof. Giorgio Parisi – potranno meglio illustrare le differenze fra le due tecnologie e così provare come le sbandierate “novità” altro non siano che il “ridimensionamento” di una tecnologia che rimane tuttavia, fondamentalmente, la stessa e, come tale, non in grado di incidere sulle “circostanze di fatto”, il cui mutamento è posto dal giudice delle leggi come condizione per il superamento del vincolo al legislatore posto dall’esito del referendum abrogativo. La normativa in esame prevede la costruzione di impianti e la produzione di energia nucleare «senza modificare né i principi ispiratori della complessiva disciplina normativa preesistente né i contenuti normativi essenziali dei singoli precetti», in palese contrasto con l’intento perseguito mediante il referendum abrogativo.
A tal proposito, giova peraltro ribadire quanto ulteriormente affermato dal giudice delle leggi, ovvero che “a differenza del legislatore che può correggere o addirittura disvolere quanto ha in precedenza statuito, il referendum manifesta una volontà definitiva e irripetibile” (Corte cost. n. 468/1990).
4. L’effetto di vincolo
L’esigenza di non sminuire il significato delle scelte adottate dal Costituente in materia referendaria, segnalata chiaramente da diversi studiosi. Pur in un’accezione meramente abrogativa, il referendum è infatti comunque idoneo a rompere “il tradizionale monopolio delle Camere sulla legge” e dunque a incidere immediatamente sull’ordinamento legislativo, che concorre a modificare, fermo restando che entrambi i procedimenti (quello legislativo e quello referendario) altro non sono se non l’espressione di una medesima legittimazione, che è poi quella garantita dall’art. 48 Cost., ovvero dal concreto esercizio del diritto di voto, sia in sede elettorale che in sede referendaria. Questo è l’approdo cui giunge la sentenza n. 199/2012, con cui la Corte, superando la classica impostazione in termini di forza giuridica delle fonti coinvolte, è stata capace di andare alla sostanza dei problemi, riconoscendo appunto la necessità di integrare nell'ordito costituzionale, gli strumenti di democrazia diretta e di democrazia rappresentativa, entro l'unitaria forma democratica disegnata dalla Costituzione.
Con quella sentenza, la Corte ha stabilito che l’intervenuta abrogazione di una disposizione sottrae al legislatore la scelta politica di far rivivere la normativa ivi contenuta, dato che il titolare ultimo del potere si è espresso in modo definitivo e puntuale su quanto voluto dal rappresentante, a meno che la determinazione popolare, manifestatasi nel referendum, non venga superata dall’emergere di elementi fattuali che siano indice del mutamento rispetto alla 'situazione' in cui il corpo referendario ha espresso il suo puntuale dissenso rispetto alla legge…